보스톤, 매사추세츠 경찰 - 단계 I
폭력 범죄를 줄이기 위해 장소 기반 개입 프로그램
연구 파트너 박사 앤서니 브라가 (Rutgers 대학과 하버드 대학 )
문제의 정의
'04~06 년까지 보스턴시는 폭력 범죄, 특히 강도와 총기에 의한 범행이 눈에 띄게 증가했다. 대부분 범죄는 취약 계층, 주로 소수민족 거주지에 집중되었다. '06 년 12 월 보스턴 경찰국 (BPD) 위원으로 임명된 에드워드 데이비스 (Edward Davis)는 폭력 범죄로 인한 피해에 대해 집중했고 13 개의 폭력 범죄 현장에 배정 된 안전 거리팀(Safe Street Team -SST) 전략을 개발했다. SST는 문제 중심의 지역 사회 정책 전략을 적용하여 대상 지역의 반복되는 문제를 파악하고 해결했다.
전략과 전술
보스톤 스마트 폴리싱 계획은 <안전 거리팀>과 <총격중지 작전>의 두 가지 활동을 빈발지역의 폭력을 감소시키고자 했다.
안전 거리 팀
컴퓨터 지도 기술과 2006년 폭력 범죄 지표를 통해 보스톤 경찰국은 13군데의 폭력 범죄 빈발지역을 규정했고, 이곳들을 개입 대상 지역으로 목표설정했다. 이 빈발지역은 면적으로는 보스턴 거리의 6.1%에 불과하지만, 그러나 2006년 보스턴의 폭력 범죄의 23.1%가 발생했다. 보스톤 경찰국은 각 구역에 SST를 투입하기로 했다. 각 SST는 간부 1명과 6명의 순찰경찰로 구성하여 해당 지역 사회와의 관계와 문제 중심 경찰활동의 책임을 맡았다.
Tanglewood 작전
<청소년 폭력 대응팀>은 <안전 거리팀>의 순찰 구역 내 갱단간 분쟁에 대응하고자 Lennox 거리 주택개발지역의 영향력있는 범죄자들을 대상으로 '총격 중지 작전'을 실시했다. 지역 주민들은 경찰국의 <안전거리팀>과 책임자들에게 이 지역의 노골적인 거리 마약상들에 대해 문제점을 얘기하곤 했다. 또 이 지역은 또한 총기 범죄와 인근 지역 갱단과도 폭력사태를 벌이기도 했다. 그런 폭력들은 용인하기 힘든 수준이었지만, 계속 발생했다.
엄격한 단속 원칙을 천명하기 위해 <약물대책국>과 <안전거리팀>은 한달간 조사를 실시했고, 이를 통해 수십 건의 코카인 및 헤로인 거래를 촬영했다. 그 결과 31명 을 기소했고, 21명을 체포했다. 초범으로 체포된 젊은이들은 가족에게 인계되어 교화 프로그램 대상이 되었다. 경찰과 검사는 Tanglewood 작전에서 확인된 범죄 행위와 별도로 위법 행위가 계속되면, 최소 4 년형을 선고받고 추가 혐의로 기소 될 것이라고 강조했다.
Dorchester의 Bowdoin 거리에서도 유사한 수색이 이루어졌으며 5명을 체포하고 대량이 마약을 압수했다.
연구 방법 및 결과
연구팀는 장소 기반 SST 전략에 대한 사후 평가를 실시했다. 보스턴 SPI 프로젝트는 SST 팀이 수행 한 업무에 대한 프로세스 평가, 보스톤 폭력 범죄 빈발지에 대한 28 년간의 추적 분석, 13 개의 SST 타겟 지역과 그와 비교되는 도시 내 폭력 범죄 다발지를 비교하는 지정식 유사 실험 연구로 구성되었다. 2011년 5월 루트거 대학 브라가 교수와 하버드대 연구팀은 SST 계획의 영향 평가를 완료했다. 계획이 시작될 때 모든 폭력 빈발지에 SST가 배치된 것이 아니라, 13개 지역만 배치할 순찰 인력이 있었다는 것이 중요하다. 연구팀은 비교를 위한 동등한 폭력 범죄 지역을 선택하여 이를 대조했다.
평가 결과, 보스톤 지역의 폭력 빈발지는 시간이 지날수록 현저하게 안정되는 것으로 나타났다. SST는 연구 기간동안 400개의 환경요인 조치, 법집행 조치, 지역사회 관계 및 봉사 측면의 개입 조치를 했다.
(1) 환경요인 조치 : 낙서/쓰레기/폐차 제거, CCTV-가로등 추가, 간판-울타리 설치, 문제주거인 및 범죄인의 퇴거, 예방 홍보 등이 있다.
(2) 법집행 조치 : 핫스팟 중심으로 마약, 갱, 절도, 폭력 등 범죄인의 체포와 무질서 단속 등이다.
(3) 지역 사회 관계 : '범죄나 무질서 연루자'들에게 활동 기회를 알선해주거나, 청소년을 위한 봉사활동을 하도록 지역 시민이나 사업체를 통해 중개하는 것 등이다.
평균적으로 각 지역별로 30.5회 개입이 이뤄졌다(최고 83, 최저 13회). 환경적 개입이 가장 일반적이었고(지역별 15회), 관계적 조치(9.4), 법집행(6.1회)조치가 다음 순이었다. 보스톤 SPI는 지속적으로 경찰력이 투입되어야 할 폭력지역을 도출하기 위해 30년간(1980~2008) 총기/강도 범죄 데이터를 분석했다. 그들은 보스톤의 거리구역(18,155개)와 교차로(10,375개)를 구분하고, 여기에 분석 기간 동안 강도(142,213건)과 총기범죄(신체 피해 있는 7602건)를 수집하여 지리적으로 적정한 구획 단위로 조합했다. 연구 기간을 대상으로 빈발 지역의 안정성은 어느 정도 입증되었다. 해당 기간 동안 8%의 구역, 1%의 교차로에서 보스톤 전체의 침입 강도 50%, 노상강도 66%가 빈발하고 있었다. 이와 같은 범죄의 집중 현상은 여러 데이터와 그래프로 확인된다. (강도와 총기 모두 유사)
영향 평가에 따르면 SST 전략을 통해 총 폭력 지표 범죄 17.3 %, 강도 19.2 %, 가중 폭행이 15.4 %가 줄었고, 범죄의 대체 또는 확산 효과는 발견되지 않았다.
지표상 폭력범죄 건수를 2006년(7533건)와 2009년(6192건)을 비교해보면 19%가 감소했다. 하지만 엄격하게는 SST 전략에 의한 것인지는 단정할 수 없다. 미국 전역의 범죄가 2009년까지 감소하는 등, 국가적인 추세일 수 있기 때문이다. 또한 보스톤 경찰의 또 다른 조치의 영향일 수 있다. 그러나 연구팀은 이러한 분석을 통해 폭력범죄 빈발지역을 분석해 기존 SST 계획에 포함시킬 수 있었고, 준실험적 통계를 통해 다른 지역과 비교하여 폭력범죄 발생을 분석할 수 있었다.
교훈
1. 경찰관리자의 경우 : 증거기반 경찰활동 모델과 21세기 경찰과의 연관성
21세기 치안의 긴급성과 증거기반 경찰활동이 맞지 않는 것 같지만, 고도의 과학적 증거에 기반한 증거기반 경찰활동은 전략 업무에 있어 경찰의 발전과 법집행에 대한 방향을 제시한다. 하지만, 많은 경찰 당국은 정책에 대한 평가 없이 새로운 전략을 입안한다. 공공 환경의 압박에 시달리는 경찰 관리자들은 전형적으로 빠른 대응을 요구한다. 많은 상황에서, 문제 하나를 해결하면 다음에 또 제기되는 비상 근무로 일한다. 그들의 반응에서 평가는 있기 어렵다. 문제를 해결하기 위해 '최선의 실행'을 탐색하는 일은 별로 없다. 그 결과, 의도된 효과를 거뒀는지 판단할수도 없다.
보스톤 SPI 경험은 경찰정책의 현실성과 증거 기반 경찰활동 모델이 서로 호환되는지 알수 있게 되었다.
Davis가 보스톤 경찰 위원장이 되고 나서, 범죄빈발지에 대한 증거 기반 절차를 요구했고, 정책이 실행되고서도 3년동안 SST 전략에 대한 엄격한 평가가 계속되었다. 그 결과 실제 경찰환경과 경찰 활동 모델과의 호환성이 입증되었다.
2. 연구 대학과의 협력은 경찰 정책 평가의 기반이다.
SARA 모델의 모든 면에서 경찰에게 가장 낯선 것이 '평가'이다. 20세기 경찰활동의 3가지 모델은 1)신고 전화에 대응하는 것 2)가장한 빨리 분쟁을 해결하는 것 3)다음 요청에 대응하고자 빨리 복귀하는 것 이었다. 경찰은 엄격한 평가를 위한 시간과 자원, 기술이 없었다. 그럼에도 불구하고, 성공적인 평가 사례들이 많은데, 이는 연구 대학과의 협력 때문이었다. 연구 기관들은 뛰어난 평가 기법과 자원을 제시했다.
3. 성공적인 정책을 위한 훈련과 감독 : 13개 빈발 지역의 범죄에 대응하기 위한 다양한 방식이 있고, 또 그런 변화에 저항하는 경찰관들이 있을 수 있다. 경찰이 경직된 관료조직이라는 것은 비밀도 아니다. 이런 문제를 해결하기 위한 교육과 훈련이 필요하다.
4. 현장 근무자의 역할 : 범죄가 지역에서 고르게 발생하지 않고, 편차가 크다는 안정적인 현상이다. 따라서 범죄빈발지를 규명하기 위해 현장 경찰들이 범죄분석가와 대학 등과 협력해야 한다. 또한 경찰관들은 그들의 노력을 특정한 지역에 집중해야 한다. '집중을 통한 범죄 통제'라는 보스톤의 성과는 다른 도시에도 확산될 수 있다.
5. 복잡하고 지속적인 범죄는 포괄적인 대응을 필요로 한다. : 적은 장소에서 대부분의 범죄가 발생하는데, 그 원인은 복합적이고, 단편적인 방법으로는 변화하지 않는다. 순찰을 늘리더라도 그 때뿐이며 다시 예전상태로 돌아오기도 한다. 낙서제거, 조명 설치, 기법 공유 등 환경 변화와 예방 및 홍보 전략 이 필요하다. SST 팀장은 지역 거주민과 사업체의 대표 등과 관계를 구축하는 것이 중요하다.
6. 서류 기록을 남기기 : 엄격한 평가를 위해 기록을 남겨야 한다. 여기에는 데이터가 중요한데, 경찰이 모으는 데이터는 많지만, 피상적일 때까지 많다. 연구자가 원하는 데이터에도 주의를 기울여야 하며, '주민과의 관계' 등 평가되지 않는 정성적 요소도 경찰활동을 이해하는데 필요하다. 이를 위해 현장 근무자들은 법집행 여부를 떠나 자신의 활동에 대해 기록을 남겨야 한다. 이러한 기록들은 연구자와 실행자들에게 증거기반 경찰활동을 할 수 있도록 안내할 것이다.
