(한국형 NCA 논의에 붙여) 영국 NCA 개괄

1. '한국형 NCA' 만든다' 라는 제하의 기사가 보도되었다. 

 (http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2017/02/22/0200000000AKR20170222127800004.HTML)

NCA는 영국의 국가 범죄청(National Crime Agency)인데, 한국 경찰에도 유사한 기구를 만들자는 이 주장과 보도의 배경은 다음과 같다.   

최근 검찰 개혁 논의와 이에 따른 경찰-검찰 간 수사-기소 분리 필요성을 논의하는 연장선상에서, '만일 경찰이 수사를 책임진다면, 그 조직은 현행 경찰청 체제에서 분리 독립하여 별도 기구를 설립할 필요가 있다'는 주장이 있다.  이 주장에 대응하는 차원에서 만일 그런 조직을 만든다면 영국의 경찰기관인 국가범죄청(National Crime Agency)를 모델로 조직을 구성하는 방안이 보도된 것이다.

반가운 주장이었다.  수사구조개혁과 지방경찰이 실현된다면, 거기에 추가적으로 필요한 국가적 경찰활동의 조정-통합 모델은 영국식이라고 생각하고 있다.  그리고, 개인적으로는 2013년 1~3월, 짧은 기간이지만, NCA를 비롯, 영국 경찰에 국외 훈련을 다녀와 깊은 인상을 받았었다.  그 때 경험을 되살려, 최근 논의에 대한 생각을 기록해본다. 

2. 당시 영국 경찰을 훈련 대상 국가로 선택했던 이유

 

 (1) 경찰학, 범죄학 등에 관심있는 사람에게 영국 경찰은 교범/전범이다.  제도화된 근대 경찰의 모태와 같은 나라이다.  '원조'로서의 품격이 가득하다.

 

 (2)43개 지방경찰을 각자 독립적으로 운영하고 있는 자치경찰이며 중앙경찰과 균형을 유지하고자 최근엔 여러 모색을 하고 있다.  국가범죄청을 운영하게 된 것도 그러한 시도의 일환이었다.  그 연혁도 상당히 흥미있다.  알다시피 영국은 전통적인 자치 경찰 제도를 취하고 있다.  

(영국의 43개 경찰청이 각각 관할하는 구역 표시)

그러나 1990년대 조직화-첨단화-국제화되고 있는 범죄 현상에 제대로 대응하지 못하고 자원을 효율적으로 이용하지 못한다는 논란이 제기되었다.  이런 현상을 타개해보고자, 영국은 내무부가 각 지방경찰을 관리하는 기능을 여러 각도(예산/지시/장비 등)으로 강화하는 시도를 2000년대 말까지 계속했다.  하지만, 이런 시도가 오히려 지방경찰의 대응력을 약화시킨다는 반성이 제기되면서 2011년에 다시 방향을 수정하였다.  즉 각 지방의 경찰활동에는 자율성을 높히고, 중요범죄에 대해서는 중앙의 조정/통제/직접활동을 강화하는 방식을 채택하기로 한것이다  이것이 바로 NCA국가범죄청의 설립 배경이다.  이런 착안점이 우리에게 도움이 될 것이라 생각했다.

 

 (3) 다문화 국가와 통일을 대비하는 경찰 방향에도 도움이 될 것이라 봤다.  영국은 세계적으로 오래된 '다문화 국가'이다.  근대 이후부터 개방적으로 여러 민족/국민들으리 영국 문화에 포함시켰다.  또 스코틀랜드와 북아일랜드 등 이질적인 지역을 연방의 틀로서 관리하고 있다. 영국 경찰은 이러한 잠재 갈등(또는 위험 요인)을 경찰활동의 일환으로 관리하고 있다.  이런 모습도 우리에겐 대비해야할 모색 방향이라고 생각했다.

 

3. NCA(국가범죄청)의 조직과 대략적인 활동 방식 

(부족한 식견으로 이해한 주관적 해석이므로 실제 운영과 정확히 일치 하지 않을 수 있음)

 

(1)조직의 성격

 훈련을 떠나기 전엔 NCA를 '국가 범죄 수사청' 즉, 일종의 중앙 수사기관이라고 생각했다.  즉, 영국판 FBI쯤으로 이해한 것이다.  하지만, 이는 제도적 연혁을 달리하는 우리가 우리 식으로 편할 때로 NCA의 성격을 재단하고픈 단견이었다고 느꼈다.  NCA는 '국가 범죄청'인 것이다.

영국에서 들었던 경찰관계자의 이야기 중 인상깊었던 것이, "수사(investigation)과 경찰활동(policing)은 다르다."는 것이었다. 

즉, '사실을 조사해서, 처벌하는 것을 전제로 하는 수사활동이 사후적인 법집행-진압 활동이라면, '경찰활동'은 범죄의 예방, 이를 위한 현상의 관찰과 정보 수집, , 지역 주민과의 관계와 공동체 치안으로서 협력, 홍보, 선제적 조치를 통한 초기 제압 등 종합적인 활동으로서 의미를 가진다는 것이다.

그리고, NCA는 국가적 범죄에 대한 법집행(수사)기관이기도 하지만,  국가-국제 수준의 경찰활동(POLICING)을 하는 국가기관이라는 의미이다. 

 (2)조직의 구성과 활동

  1) 원장 및 보좌(아래 ①)

원장(General Director)를 보좌하는 3명의 부국장(Deputy Director)은 협업 / 정책 / 법무를 보좌한다. 특히 정책 부국장은 범죄 정보를 분석하여, 위험을 진단하고 내무부(Home office)에 보고한다.(①-a).

 2) 작전국 (Director Operation, 아래 ②) : 지리적(잉글랜드/웨일즈 ②-a, 스코틀랜드/북아일랜드-b), 영역별(비밀정보국 SS 담당-c, 군담당-d)이 있고, 사이버(-e)담당도 둔다. (즉, NCA는 '사이버 범죄'를 범죄의 유형이 아니라, '지역적 관할로 접근'하고 있다는 점이 이채로웠다.)

 3) 대상별 Command(③) 

   : △조직범죄국(Organised Crime Command-OCC)는 영국의 조직범죄집단을 분석, 대응책을 수립한다.(③-a)범죄를 업으로 하는 조직에 대한 정보를 수집하고, 정책적 대응하며, 수사하는 부서이다.  간단히 떠오르는 폭력 조직 정도의 문제가 아니라, 경제범죄/지식범죄/마약/무기밀매 등을 조직적 범죄를 수행하는 집단을 모두 경찰활동 대상으로 삼고, 그 대상에 대해 정밀하게 관리한다. 

△ 경제범죄국(Economic Crime Command-ECC) : 사기, 위조통화, 자금세탁 등의 범죄 대응과 범죄수익 환수(③-b)을 담당한다. 금융정보분석기구(FIU)를 NCA 산하에 두고 있다는 점이 인상깊었다.  한국에서 해당 조직은 금융위원회 소슥이고, 검찰을 중심으로 몇몇 기관의 파견 공무원들과 합동으로 근무하고 있는데, 영국의 NCA와 비교하면 한국의 경찰 기구라는 것이 아직 폭넓은 정보를 관할하지 못한다는 점에서 비교되었다.

 그외  △국경경찰국(Border Policing Command-BPC / (③-c) △아동범죄국(CEOP Command) 아동 성범죄, 아동학대 등 담당(③-d) 등이다.

 4)정보국 (④)

범죄 정보를 수집/분석 유통하는 핵심부서다. △인텔 허브(④-a)는 민간과 연계, 정보 분석·추출·지원, 범죄 조직 분석 등을 한다. △실행조정팀(Tasking and Coordinatind)은 NCA 및 영국 전체의 정보 흐름을 평가하면서 실시간으로 상황을 판단한다.(④-b, 상세 후술)

(3)주요 운영 착안점 

 NCA의 핵심 운영은 경제/조직/아동/국경/사이버범죄의 국가적/국제적 사안에 대해 전국의 경찰활동을 조정하거나, 경우에 따라선 직접 활동한다.

43개 지방경찰의 활동을 조정하고, 우선 순위를 부여하고 자원 운영을 결정하기 위해, '정보운영의 규칙'과 '조정과 임무 부여'의 절차를 매우 중시한다.  ('규칙-절차에 대한 집착이 있는 것 같다'고 느낄 정도였다)

 1)국가정보모델(NIM)-범죄 정보에 대한 국가적 표준

 43개 경찰청과 NCA를 경찰 활동의 조정과 활동의 우선 순위를 정하기 위해 영국의 모든 공공기관은 범죄에 대한 정보 규칙을 통일했다.  이를 NIM(National Intelligence Model : 국가정보 표준모델)이라고 한다.  이 정보 모델은 정보를 판단하는 기준과 활용하는 방식에 대해 통일 기준으로 작용한다.  예컨대 작은 지방 소도시 경찰서(아래 그림 왼편)과 NCA(아래 그림 오른편)에서 사용하는 범죄에 대한 보고 양식(reporting)이 동일하다. 

이렇게 수집된 정보들은 개별 범죄에 대한 진압(수사)뿐 아니라, 예방과 자원 배분, 정책 운영 등에 사용된다. (아래 NIM의 개념도)

 이러한 정보 사용에 대한 국가 단위 결정을 NDM(National Decision Model)이라고 한다.

만일 우리 나라도 지방자치 경찰을 취하게 되고, NCA 같은 중앙 경찰 기관이 종합, 조정 역할을 하게 된다면, 전국의 범죄 상황에 대해 어떻게 조정하고 활동의 우선순위를 부여할 것인가?  

2) NCA 정보국의 역할

NCA의 운영 핵심은 정보국이라고 생각된다. 

NCA 정보국을 비롯, 영국 경찰의 정보부서는 범죄 정보에 대한 종합과 의사결정을 통합하는 역할으 한다.  우리 나라 경찰이 주로 취급하는 정책정보, 집회 경비 정보, 정치 정보가 아닌데, 생각해보면 그것이 경찰의 정보 부서로서 더 자연스러워 보인다.

따라서 NCA 정보국은 우리 경찰 식으로 따지면 상황실/정책실/조정실/수사지원실을 겸한 역할을 수행한다.  사실 그것이 조직의 정보를 통합하여 지원하는 '정보 부서'의 역할로서, 더 합리적이다.

NCA는 지방경찰과의 관계에서 정보를 어떻게 종합하고 조정하는가, 상명 하복의 지시 명령이 아니라, 수평적 관계가 된다면, 적어도 조정의 합리적 근거가 있어야 하고, 조정을 따르는 것이 더 이해관계에 부합한다는 신뢰가 있어야 할 것이다.  NCA는 이런 노력을 체계화하여 그 절차를 NCAT이라고 명명했다. NCAT은 NCA의 조정 및 실행 (NCAT, NCA Coordination and Tasking)의 약자이다.  전국에서 중요 범죄의 상황을 종합하고, 조정하고 역할 부여하는 것이다.  이 과정은 정보의 종류,중요도, 기준에 따라 계속 주기적으로 순환한다.

(NCAT 의사 결정 절차)

4. NCA의 한국 경찰의 적용에 대해 

만일 한국 경찰이 수사-기소 분리되어 수사기관으로 책임을 지고, 지방 자치 경찰을 채택한다면, 당연히 당연히 지향해야 할 모델이라고 생각한다.

지방경찰제를 취한다면 중앙 경찰기관은 상하 명령 관계로 정보를 취득하고 역할을 지시할 수 없기 때문에, 중앙 경찰 기관의 존재는 더 전문화되고, 더 많은 정보로 다양한 경찰기관을 지원하는 역할이 되어야 하기 때문이다.

참고로, 만일 우리가 지방 경찰 제도를 채택한다면, 영미법계식의 전면 지방경찰제도가 가장 타당하다고 생각

그것이 바로 경찰을 국민과 더 가깝게 만들고, 또한 경찰을 더 강하게 만드는 길이기도 하다. 

다양한 경찰 기관이 협력하고 상호 검증하고 실력을 겨룰 때 질적 향상이 생겨나고, 오히려 여러개의 경찰 청이 활동하는 양적 팽창도 이뤄진다고 생각한다. 

영국에 잠시 머물 때 느낀 점인데 런던 경찰청(Met)의 경찰청장이 갖고 있는 권위와 신뢰는 매우 높다.  그 품격이 정말 부러웠다.  우리도 그런 방향으로의 전향적 논의가 있었으면 좋겠다.